La cuarta ronda de negociaciones para una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional ha dejado una conclusión clara: el sistema tributario internacional, tal como está diseñado, no responde adecuadamente a los desafíos que este proceso demanda.
Por Luis Moreno*
El diagnóstico compartido durante la cuarta ronda de negociaciones reafirma que el actual sistema tributario internacional no garantiza una justa asignación de los derechos tributarios, no combate eficazmente las prácticas fiscales nocivas, no asegura acceso suficiente a la información ni fortalece la capacidad efectiva de los países para gravar actividades económicas que generan valor en sus territorios. Tampoco responde a las crecientes necesidades de financiamiento para el desarrollo sostenible, especialmente en los países en desarrollo.
Sin embargo, el reconocimiento del problema aún deja profundas divergencias entre países y regiones respecto a las soluciones. Por un lado, hay países que buscan mantener el statu quo de quienes imponen las reglas tributarias a nivel global; y por otro, países que consideran la necesidad urgente de potenciar y reestructurar el sistema para que responda de manera justa, adecuada y equilibrada ante los desafíos que este proceso ha planteado.
En este contexto, los debates sobre el Protocolo I (tributación de servicios transfronterizos) y el Protocolo II (prevención y resolución de disputas) desarrollados durante la segunda semana de negociaciones, se han convertido en el centro del debate político y técnico de la negociación.
Las negociaciones no son simplemente un ejercicio técnico de armonización normativa, constituyen, en realidad, un espacio de reconfiguración estratégica del poder tributario global. Ambos protocolos constituyen la expresión normativa más concreta de la disputa sobre la asignación del poder tributario en la economía digital.
Protocolo I: Tributación de servicios transfronterizos
Una de las principales controversias sobre la tributación de servicios digitales y transfronterizos gira en torno a la base imponible: tributación sobre base neta versus base bruta. Quienes defienden la tributación base neta sugieren que los impuestos deben cobrarse una vez deducidos los gastos en los que el contribuyente haya incurrido para brindar ese servicio, es decir, la ganancia neta libre de gastos. Esto podría permitir la utilización de facturas apócrifas o diferentes mecanismos para reducir artificialmente las ganancias y así pagar menos impuestos. Los países que optan por la imposición bruta sostienen que lo mejor es gravar justamente la ganancia bruta, libre de deducciones que el contribuyente quiera aplicar.
Un grupo importante de países desarrollados ha defendido la tributación sobre base neta, argumentando que es más justa porque grava el beneficio económico real y evita la sobreimposición. Sin embargo, esta opción implica mayores costos administrativos, complejidad técnica y mayores exigencias de fiscalización. Además, puede facilitar la utilización de mecanismos para reducir artificialmente la base imponible mediante la manipulación de costos. Para administraciones tributarias con capacidades limitadas, su aplicación puede resultar particularmente onerosa.
Por su parte, muchos países en desarrollo apoyan la tributación sobre base bruta, especialmente a través de mecanismos de retención en la fuente. Este enfoque es más simple de administrar y permite asegurar una recaudación mínima en contextos donde la información es limitada. No obstante, algunos Estados han advertido que la base bruta puede generar riesgos de doble imposición si no se establecen salvaguardas adecuadas.
En ausencia de consenso, ha surgido una posición intermedia: permitir un esquema combinado, donde la tributación se aplique inicialmente sobre base bruta, con la posibilidad de optar por base neta si el contribuyente lo solicita y demuestra sus costos reales.
Otro eje crítico del Protocolo I es el nexo tributario. Mientras algunos países sostienen que la presencia física —a través del establecimiento permanente tradicional, que proviene de los convenios basados en la OCDE— debe seguir siendo el criterio central, otros defienden el concepto de “presencia económica significativa”, especialmente en la economía digital. En un entorno donde el valor puede generarse sin infraestructura física local, limitar el derecho tributario solo a la presencia física perpetúa desequilibrios históricos y favorece a jurisdicciones de residencia sobre jurisdicciones de mercado.
Asimismo, durante las negociaciones se plantearon interrogantes sobre transacciones realizadas fuera de jurisdicciones territoriales claras, incluyendo actividades vinculadas al espacio exterior o a bienes comunes globales. Estos planteamientos anticipan desafíos futuros y muestran la necesidad de que el marco normativo tenga capacidad de adaptación.
Para parte de las organizaciones de la sociedad civil que hemos participado en este proceso, consideramos que en un mundo globalizado y altamente digitalizado, el Protocolo I no puede funcionar de manera aislada. Debe articularse con disposiciones más amplias de la Convención, como la asignación justa de derechos de imposición y los mecanismos de resolución de disputas.
Las normas de nexo no deberían limitarse exclusivamente a la presencia física bajo el sistema de plena competencia. El establecimiento permanente y el esquema tradicional de acuerdos para evitar la doble imposición resultan insuficientes frente al contexto actual.
En ese marco, se ha planteado avanzar hacia un modelo de tributación unitaria con fórmula de reparto, acompañado de un período de transición desde la base bruta hacia la base neta, condicionado al fortalecimiento de capacidades en los países en desarrollo. Ello permitiría superar progresivamente el sistema basado en precios de transferencia, que hoy es fuente recurrente de disputas.
Protocolo II: Prevención y resolución de disputas
Muchos países desarrollados enfocaron su argumento en priorizar mecanismos obligatorios y vinculantes de arbitraje internacional, en nombre de la seguridad jurídica y la previsibilidad para los inversionistas.
Sin embargo, varios países en desarrollo han expresado reservas frente al arbitraje obligatorio, argumentando que puede limitar su soberanía fiscal y trasladar decisiones clave a espacios técnicos donde persisten asimetrías de poder y capacidad. Para estos países, resulta más prioritario fortalecer mecanismos de prevención temprana, cooperación administrativa y asistencia técnica.
La discusión también se ha ampliado al vínculo entre la Convención Marco y otros instrumentos internacionales, como los tratados bilaterales de inversión y los mecanismos de solución de controversias inversionista‑Estado. Sin embargo, para algunos existe la preocupación de que disposiciones tributarias puedan ser cuestionadas indirectamente a través de estos foros, debilitando el objetivo de la Convención.
Desde nuestra perspectiva, consideramos que este Protocolo debe estar plenamente fundamentado en el Convenio Marco y no operar como un instrumento independiente.
Las disputas fiscales no pueden abordarse eficazmente sin reformar las causas estructurales que las generan, particularmente el actual sistema de precios de transferencia. En ese marco, proponemos abordarlo desde un enfoque de tributación unitaria con una fórmula de reparto que permita una asignación más justa de los derechos fiscales sobre las corporaciones multinacionales.
Asimismo, no se considera adecuado incorporar un enfoque de “opcionalidad”, ya que podría generar fragmentación e incoherencia en el sistema fiscal internacional y abrir la puerta a mecanismos controvertidos que impliquen altos costos y riesgos de desequilibrio de poder. La resolución de disputas debería basarse en mecanismos Estado a Estado, estrechamente vinculados al Convenio.
En materia de prevención, resulta prioritaria la adopción de normas más claras y coherentes, junto con mayores niveles de transparencia, incluyendo reportes país por país de carácter público como herramienta para reducir asimetrías de información y prevenir conflictos. Finalmente, aunque el desarrollo de capacidades es un elemento clave, si no se avanza en una reforma estructural del sistema fiscal internacional, existe el riesgo de perpetuar los mismos problemas que se busca corregir.
Una encrucijada decisiva de cara a los próximos meses
Tras dos semanas intensas de negociación, aún no existe consenso sobre cuestiones centrales como base neta versus base bruta, definición de nexo digital o carácter obligatorio del arbitraje. Sin embargo, sí existe un reconocimiento compartido de que el statu quo no es suficiente.
De cara a la quinta ronda y a las siguientes etapas del proceso, la Convención enfrenta una disyuntiva: consolidar un marco verdaderamente inclusivo que reequilibre derechos y fortalezca capacidades, o reproducir bajo nuevas formas las asimetrías existentes.
El potencial transformador está presente. El desafío es que los Estados sean conscientes del momento histórico y asuman el proceso con la profundidad que exige. La gobernanza fiscal internacional está evolucionando; asegurar que esa evolución responda a las necesidades de todos los Estados parte —y no solo de los más poderosos— será la prueba decisiva de este proceso.
(*) Luis Moreno es director de Fiscalidad Internacional de Latindadd.
