Por Klelia Guerrero*
El quinto período de negociaciones del Comité Intergubernamental de Negociación sobre la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional cerró el 13 de agosto, dejando abiertos algunos debates sobre los principales desafíos que definirán el futuro de la cooperación fiscal global.
Durante las dos semanas de negociaciones, los países avanzaron sobre el borrador de la Convención Marco y volvieron a poner sobre la mesa una disputa central: hasta dónde llegar con compromisos vinculantes y cuánto margen conservar para que los Estados decidan el alcance de sus obligaciones.
La quinta sesión permitió identificar un patrón que atraviesa toda la negociación: cada vez que el texto se vuelve más concreto, aparece el mismo forcejeo entre quienes quieren anclar compromisos vinculantes y quienes prefieren mantener el margen para no comprometerse.
Lo ocurrido en esta sesión ofrece así una fotografía de los avances, las posiciones que persisten y los asuntos que todavía deberán resolverse en el camino hacia una Convención Fiscal de la ONU.
Lo que avanzó la primera semana
Hubo una apertura concreta en el Artículo 14, sobre órganos subsidiarios: Alemania, Jamaica, Brasil, Suecia, Países Bajos y Noruega respaldaron explícitamente una participación formal de la sociedad civil en la COP, citando el Artículo 63 de la Convención de la ONU contra la Corrupción como precedente. Es una ventana real, todavía abierta.
Lo que se repite
Un mismo argumento reaparece en los Artículos 1, 2, 4 y 8: que la Convención no debería duplicar estándares que ya existen en otros foros. La sociedad civil respondió directamente a esto en la discusión del Artículo 21: la única duplicación que debería preocuparnos es la de los desequilibrios y fracasos de los instrumentos existentes. Como ejemplo, se citó a Francia — uno de los países con la red de tratados bilaterales más extensa del mundo, y cuyos convenios están entre los que más limitaron los derechos de imposición de países exportadores de capital, particularmente africanos.
La soberanía tributaria se invoca con la misma lógica en distintos artículos: no para proteger la capacidad regulatoria de los países del Sur Global, sino para vaciar de contenido compromisos específicos. Bélgica propuso convertirla en un artículo transversal separado; en el Artículo 6, sirvió de argumento para pedir que se elimine directamente la mención a la tributación efectiva de las grandes fortunas.
Lo que retrocedió
El caso más claro es el Artículo 6, sobre personas de alto patrimonio. El párrafo operativo podría pasar de «los Estados Parte desarrollarán e implementarán medidas» a «cooperarán para reforzar» — un cambio de verbo que es, en los hechos, un cambio de obligación. Brasil, Pakistán, Marruecos, Ghana, Burkina Faso y el Grupo Africano en bloque pidieron revertirlo. Asimismo, el párrafo sobre intercambio de información podría quedar acotado a información «general», una palabra que Sudáfrica señaló como incompatible con la práctica real.
El Artículo 25, sobre reservas, fue uno de los debates más extensos y polarizados de toda la semana: un bloque amplio de países pide la posibilidad de reservarse cláusulas operativas, lo que podría vaciar de obligatoriedad buena parte de lo que la Convención logre construir en otros artículos.
Lo que sigue sin resolverse
El Artículo 3, que debería fijar las definiciones centrales de todo el tratado, nunca tuvo su propia sesión de negociación. Aparece mencionado una y otra vez como el lugar pendiente, pero nadie se ha sentado todavía a redactarlo.
Por su parte, el Artículo 5, que ancla el primer protocolo sobre tributación de la economía digitalizada, si bien podría pasar de una lista rígida de criterios de asignación en favor de un enfoque basado en principios y más flexible, aún tiene muchos pasos por delante para lograr una eventual tributación unitaria.
Qué pedimos de cara a lo que sigue
Entre otras cosas:
Que el Artículo 2 incorpore los principios que hoy faltan — responsabilidades comunes pero diferenciadas, precaución y quien contamina paga, con trato especial y diferenciado para países en desarrollo, y que el preámbulo refleje las resoluciones de la ONU sobre medio ambiente y derechos humanos que exige el propio mandato de esta Convención.
Que el Artículo 5 incluya la tributación unitaria con reparto por fórmula para gravar a las multinacionales según su actividad económica real, no según dónde declaran sus ganancias. Según el estudio de Public Services International y Tax Justice Network, este cambio generaría al menos USD 500.000 millones adicionales al año a nivel global — con aumentos de recaudación del 62% para Brasil, 194% para India, 406% para Kenia y 641% para Nigeria. Que reconozca también el tratamiento diferenciado que necesitan las industrias extractivas: en África, al menos USD 40.000 millones en flujos financieros ilícitos provienen de commodities extractivos, según la UNCTAD — un sector que, además, no paga por el daño ambiental que deja.
Que el Artículo 18 establezca directamente un Mecanismo Financiero bajo la Convención, no sólo la posibilidad de crearlo a futuro. Ya existen precedentes claros: la Convención Marco sobre Cambio Climático, el Convenio de Diversidad Biológica y el Acuerdo BBNJ tienen mecanismos así, y en el caso climático incluyen incluso transferencia de tecnología. Un mecanismo, a diferencia de contribuciones no coordinadas, le da a la COP un rol directo sobre cómo se gastan los recursos — y evita que las contribuciones queden condicionadas a proyectos específicos elegidos por quien paga.
Que el Artículo 21 incorpore lo que la sociedad civil ya propuso: un mandato explícito para que la COP defina qué constituye incompatibilidad con la Convención, fije plazos claros para la renegociación de tratados existentes y establezca un mecanismo de cumplimiento para las jurisdicciones que no cooperen. Sin esto, la renegociación bilateral repite la misma asimetría de poder que ya ha perjudicado históricamente a los países en desarrollo.
Ya vimos lo que pasa cuando la sala reitera en lo que está de acuerdo en lugar de profundizar las negociaciones sobre las cosas con más discordia e impacto. Con las sesiones que quedan, esperamos que el espacio y esfuerzo que significan este proceso, se aprovechen de mejor forma.
*Klelia Guerrero es especialista en Justicia Fiscal, Clima y Género de Latindadd.
