El borrador publicado el 21 de julio muestra que la sociedad civil global conquistó terreno en varios frentes. También muestra, con la misma claridad, dónde ese terreno todavía no existe.
Por Klelia Guerrero*
Desde 2022, cuando la Asamblea General de la ONU aprobó la resolución que abrió el camino a una Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional, la promesa de fondo ha sido la misma: quitar la definición de las reglas fiscales globales del club cerrado de la OCDE y llevarla a una mesa en la que todos los países estuvieran en igualdad de condiciones. Con tres borradores sobre la mesa —la Convención y dos protocolos, uno sobre la tributación de servicios transfronterizos y otro sobre la resolución de disputas— la pregunta ya no es si va a haber un tratado, sino qué tan potente logrará ser.
En lo que sí se avanzó
El borrador del 21 de julio tiene avances que vale la pena reconocer:
- El Artículo 5 abandonó la fórmula rígida de asignación de derechos tributarios y adoptó un principio más amplio de «contribución económica real», que incluye explícitamente dónde están los usuarios y los datos, no solo dónde hay presencia física.
- El Artículo 6 nombra explícitamente a las personas de alto patrimonio neto como sujetos de cooperación fiscal reforzada.
- Los Artículos 7 y 8, por primera vez en este proceso, definen qué son los flujos financieros ilícitos de origen tributario e incluyen dentro de esa definición la evasión y la elusión, no solo el delito financiero clásico.
Ninguno de estos avances es casualidad. Son el resultado de años de presión coordinada de la sociedad civil y del bloque de negociadores africanos.
Lo que todavía falta y por qué no son meros detalles técnicos
Cada uno de esos avances viene con un techo de cristal bajo:
La asignación justa de derechos tributarios (Art. 5) sigue sin un cambio de modelo. El texto mejoró el principio, pero todavía no incorpora la tributación unitaria con distribución de lo generado de acuerdo con una fórmula — el mecanismo que permitiría gravar a una multinacional como una sola entidad global en vez de dejar que fragmente sus ganancias entre jurisdicciones de baja o nula tributación, vía precios de transferencia y otras maniobras.
Gravar a los súper ricos (Art. 6) no tiene piso. El texto reconoce el problema, pero se limita a «explorar enfoques coordinados» — sin ningún mecanismo de tributación mínima. Por ejemplo, la agenda del impuesto mínimo del 2% a las grandes fortunas, que Brasil sentó como precedente en la mesa del G20, no aparece ni como opción entre corchetes.
La transparencia fiscal (Art. 11) es como una cáscara sin contenido. Falta lo esencial: registro global de activos, informes públicos país por país, intercambio automático de información y transparencia sobre los beneficiarios reales. Sin estos cuatro pilares, ningún otro compromiso de la Convención será verificable.
La palabra «progresividad» no aparece en ningún lugar del texto. Sin ese principio explícito, nada obliga a que el peso de la recaudación recaiga en una proporción mayor sobre quienes más tienen.
Y hay una puerta trasera que todavía no se ha cerrado. El cabildeo empresarial —encabezado por la Cámara de Comercio Internacional (CCI), con estatus de Observador Permanente en la ONU— pidió desde el inicio que la Convención incluya «derechos del contribuyente» como principio explícito. Esa frase concreta no quedó en el texto, y eso es una victoria real. Pero el principio de derechos humanos ya está incluido en el Art. 2(c) —que la propia sociedad civil impulsó para anclar la Convención a las obligaciones de los derechos económicos, sociales y culturales— puede leerse, sin requerir ninguna frase adicional, como base para invocar el debido proceso o las expectativas legítimas a favor de grandes contribuyentes. A eso se suma que el Art. 2 ya incluye la «certeza para los contribuyentes» como principio autónomo. Dicho de otra forma: parte de lo que el sector privado pedía puede haber entrado igual, con otro nombre.
Los mismos vacíos, en cascada
Estos vacíos no se limitan únicamente a la arquitectura fiscal: también afectan cualquier agenda que dependa de ella. Sin transparencia ni progresividad, no existe una base sólida para financiar la adaptación al cambio climático ni responder a las pérdidas y daños que enfrenta el Sur Global. Aunque el Art. 4 menciona el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones, no define qué significa ni incluye una referencia al cambio climático. Además, ningún artículo incorpora un mecanismo como el principio de “quien contamina paga” que establezca responsabilidades para sectores como el de los combustibles fósiles.
Del mismo modo, sin datos desagregados —el Art. 15 solo hace referencia a “información genérica”— no es posible medir ni corregir los sesgos de género de un sistema que actualmente depende más de los impuestos al consumo, que afectan de manera desproporcionada a las mujeres de menores ingresos, que de la tributación sobre el patrimonio. No se trata de discusiones separadas: todas forman parte de una misma búsqueda histórica por lograr mayor transparencia, progresividad y disponibilidad de datos desde distintas perspectivas.
Lo que hay que movilizar antes del 3 de agosto
De cara a la quinta sesión, cinco frentes concentran el mayor impacto posible con el tiempo que queda:
- Que el Artículo 11 salga de los corchetes con los cuatro pilares de transparencia adentro — sin esto, cualquier otro compromiso de la Convención es una promesa sin forma de verificarse.
- Que el Artículo 6 recupere un piso de tributación mínima para los súper ricos, retomando la experiencia ya establecida por Brasil en el G20 como precedente político citable.
- Que la palabra «progresividad» entre al texto y que el principio de “quien contamina paga” se incorpore, aunque sea como mandato para un protocolo futuro.
- Que el Artículo 15 exija datos desagregados: un corchete pequeño, con retorno directo tanto para medir impactos —climáticos, de género, etc.—.
- Que se acote explícitamente el alcance del Artículo 2(c) para que no pueda invocarse como base de protección al contribuyente o al inversionista — cerrando así, por la vía de principios, la puerta que no se logró abrir directamente. Si esta pelea no se gana, la línea de defensa mínima pasa a la excepción de «secreto comercial» del Artículo 11.3(c), que hoy es lo bastante amplia como para justificar que una empresa se niegue a compartir exactamente la información que el resto del artículo promete transparentar.
- Que el Artículo 13 incluya un mandato explícito sobre la participación de observadores. Hoy no lo tiene, pese a que los propios Términos de Referencia lo contemplaban. Sin esa cláusula, la sociedad civil —que movilizó este proceso durante años— podría no tener un asiento garantizado en la Conferencia de las Partes una vez que el tratado entre en vigor. Otras convenciones de la ONU (clima, biodiversidad, desertificación) ya lo incluyeron con un lenguaje que puede adaptarse directamente.
Una advertencia final: en la práctica, no todos los artículos tienen las mismas posibilidades de avanzar durante agosto. Es probable que el tiempo de las sesiones plenarias se concentre en los textos que efectivamente cambiaron entre el borrador de enero y el de julio, en lugar de volver a abrir artículos que llevan meses sin modificaciones sustantivas. Dos de los puntos mencionados anteriormente —el Art. 11 sobre transparencia y el Art. 2 sobre principios— se encuentran precisamente en esa situación: no han tenido cambios de fondo durante este periodo. Esto no significa que sean menos relevantes; por el contrario, si resulta necesario, será fundamental solicitar explícitamente que vuelvan a ser discutidos.
La Convención Fiscal de la ONU no va a resolver, en una sola ronda, cien años de reglas fiscales diseñadas para favorecer a las potencias del Norte. Pero cada corchete que se cierra en agosto fija, para las próximas décadas, quién tiene el poder de definir esas reglas. Eso es, literalmente, lo que está en juego.
*Klelia Guerrero es especialista en Justicia Fiscal, Clima y Género de Latindadd.
