Por María Emilia Mamberti*
La negociación de una Convención Marco de cooperación tributaria en las Naciones Unidas (la Convención) marca un hito histórico para la justicia fiscal. El proceso se inició reconociendo la falta de inclusividad y eficiencia de la cooperación actual, liderada por la OCDE. La promesa inicial de la Convención Marco es mejorar la gobernanza y la justicia procedimental del esquema actual, permitiendo una toma de decisiones más justa e inclusiva, así como un mayor involucramiento de todos los países y una capacidad de definir agendas y prioridades más equitativa.
El proceso de negociación, que culminará a mediados de 2027 con el envío a la Asamblea General de la ONU del texto de la Convención Marco y de dos protocolos tempranos accesorios a ella (uno sobre tributación de servicios transfronterizos, y otros sobre prevención y resolución de disputas), se encuentra ya avanzado. De hecho, ya están disponibles los borradores completos de los textos de esos tres instrumentos.
El borrador de la Convención Marco, en línea con los Términos de Referencia aprobados por la Asamblea General en 2024, fija entre otras cosas los objetivos del futuro tratado. Esos objetivos traen una innovación intuitiva y muy irrelevante: la Convención tiene por objeto (entre otros) establecer un sistema tributario internacional inclusivo, justo, transparente, eficiente, equitativo y efectivo para el desarrollo sostenible (art. 1.c. del borrador). Dicho de otro modo, según el texto la finalidad del sistema debe ser alcanzar el desarrollo sostenible. El uso de la palabra “para” (“for”, en el original en inglés) nos hace pensar en una relación medio-fin entre la cooperación tributaria internacional y el desarrollo de un país.
Esta referencia, que puede parecer trivial, tiene en verdad una enorme relevancia. Supone cambiar la finalidad última de la cooperación tributaria internacional, originalmente vinculada a la facilitación del comercio internacional, y no con el aseguramiento para todos los Estados de la capacidad de movilizar recursos para lograr su desarrollo.
Tal es la relevancia del desarrollo sostenible para el proceso que la noción se repite en los principios generales de la Convención (que hablan de un enfoque “holístico” de desarrollo sostenible), y en uno de sus compromisos. Efectivamente, la columna vertebral de la Convención Marco (por fuera de su diseño institucional y sus protocolos adicionales) reside en una serie de compromisos relativos a los temas clave para la cooperación, como la asignación de derechos de tributación, o la tributación efectiva de los “super-ricos”.
Uno de esos compromisos se refiere, naturalmente, al desarrollo sostenible. Sin embargo, lo hace de una manera sumamente débil, repitiendo en una sola oración el texto que se había aprobado en los Términos de Referencia (siendo el único de los compromisos que en el borrador actual sigue leyéndose de manera idéntica después de casi dos años). Según esa oración, “teniendo en cuenta sus diferentes capacidades, los Estados parte acuerdan perseguir enfoques de cooperación internacional que contribuyan al logro del desarrollo sostenible en sus tres dimensiones, económica, social y ambiental, de una manera integrada y balanceada”.
Es cierto que en el texto actual todos los compromisos del borrador lucen débiles, luego de incorporar muchas propuestas de Noruega y Suecia para cambiar verbos proactivos por otros que generan responsabilidades más difíciles de exigir. Por ejemplo, hoy los Estados se comprometen a “cooperar para mejorar las medidas” para hacer tributar a los super-ricos eficazmente, cuando en versiones anteriores del texto se comprometían a “desarrollar e implementar” dichas medidas.
Pero incluso en este contexto, el compromiso de desarrollo sostenible parece especialmente escueto y difícil de monitorear en su implementación, a pesar de la centralidad que el tema tiene en todo el proceso. La debilidad de este compromiso no solo fue notada por varios actores de la sociedad civil en las sesiones que acaban de terminar y en oportunidades anteriores, sino también por varios Estados.
En estas sesiones, por ejemplo, Jamaica lamentó la falta de énfasis en la dimensión ambiental, y sugirió la incorporación de estándares como el de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Brasil, por su parte, insistió en elaborar el texto de este compromiso, para introducir referencias a desigualdades estructurales, derechos humanos, y una mejor articulación con los compromisos ambientales. En el mismo sentido se expresó México, quien propuso además desarrollar un artículo específico sobre la compatibilidad de la cooperación tributaria con los derechos humanos.
Otros Estados propusieron anteriormente alternativas de texto concretas, más ambiciosas, que volvieron a defender en esta ocasión. Ese es el caso del Reino Unido, que destacó en esta oportunidad además la centralidad del desarrollo sostenible y los derechos humanos para el rol de la ONU en su totalidad.
El cambio de objetivo de la cooperación tributaria, del comercio internacional al desarrollo sostenible, tiene varias consecuencias tangibles, que deben perseguirse para que este compromiso no sea solo una expresión de un deseo. En otras palabras, reimaginar el propósito principal del sistema tiene el potencial de adaptar su operación. Por ejemplo, este cambio permitiría una mejor coherencia entre políticas de distintas áreas de gobierno (por eso es relevante que este tratado no sea negociado, exclusivamente, por especialistas en tributación).
Por ejemplo, el cambio de finalidad invita a revisar instrumentos como los estándares existentes para el intercambio de información con fines fiscales, para que estos funcionen por igual tanto para países desarrollados como en desarrollo. También, debería fomentar un análisis interseccional de la legislación y la política fiscal que considere su impacto diferencial según el género, la raza y otros factores. El artículo sobre producción y análisis de datos de la Convención debería transversalizar esta perspectiva, y asegurar que la información que se produzca en el marco de la Convención permita este análisis de impacto en grupos. Además, un nuevo objetivo debería incentivar estrategias de fortalecimiento de capacidades que reflejen efectivamente las prioridades y necesidades de cada país. En un contexto de crisis climática, la persecución del desarrollo sostenible mediante la tributación tiene un enorme potencial para asegurar que los impuestos contribuyan a abordar, y no a acelerar, la crisis, en tanto y en cuanto haya determinación por parte de los Estados.
En síntesis, el devenir de este compromiso ilustra la relevancia de que la Convención mantenga buenos niveles de ambición, incluso cuando se trata de un tratado marco. En un contexto de reiteradas críticas al multilateralismo, es crucial que los espacios multilaterales se mantengan sensibles al contexto en el que operan, y relevantes para los problemas del mundo. Invertir tiempo en negociaciones que aterrizan en compromisos imposibles de monitorear o meramente declarativos va en sentido contrario. En las Américas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha demostrado recientemente, mediante el dictado de su Resolución 2/2026 sobre políticas fiscales y derechos humanos, un camino alternativo de ambición y compromiso con las demandas de varios sectores. Aún queda un año de negociaciones de la Convención Marco para lograr niveles similares de ambición.
*María Emilia Mamberti es abogada especialista en temas económicos y derechos humanos, miembro del área de Justicia Fiscal de Latindadd.
