Por María Emilia Mamberti*
Es sabido que las autoridades tributarias en todo el mundo enfrentan desafíos para combatir adecuadamente el abuso fiscal, en un contexto donde los grandes contribuyentes pueden recurrir a arreglos contables y legales sumamente complejos. La decisión que tomó este año el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso “Ferrieri” contra Italia tiene un enorme potencial para ampliar esos desafíos, y las brechas de información existentes entre grandes contribuyentes y autoridades tributarias. Esos desafíos impactan, a su vez, en la capacidad de los Estados de financiar adecuadamente sus compromisos de derechos humanos, incluidos los relacionados a la justicia climática y de género.
En el caso, dos contribuyentes italianos promovieron una acción cuestionando el poder de su estado de requerir información bancaria en el marco de una investigación de la autoridad tributaria. Argumentaron que la forma en que el estado italiano lo hacía afectaba sus derechos fundamentales. El tribunal les dio la razón, entendiendo que el derecho a la privacidad de los contribuyentes había sido vulnerado. Dio dos argumentos: que la autoridad tributaria podía autorizar solicitudes de información bancaria con demasiada discrecionalidad (supuestamente, sin dar razones); y que los contribuyentes no contaban con un remedio suficiente para cuestionar la decisión de solicitar información.
Al decidir de este modo, el Tribunal rechazó las razones dadas por el Estado, apoyadas en muchísimas normas que fijan las condiciones específicas en las que la autoridad puede requerirle información a un banco. Esas normas autorizan solicitudes respecto de contribuyentes que sean grandes evasores, no tengan registros contables, emitan facturas por operaciones inexistentes, o tengan una capacidad financiera claramente incompatible con sus ingresos declarados. Las normas también fijan los requisitos para autorizar la solicitud, las razones que los oficiales tienen que dar para requerirla, incluido un análisis de costo-beneficio, y la jerarquía de funcionario que puede autorizarla. El Estado explicó también que solicitar información era un acto preparatorio, que aunque no podía cuestionarse judicialmente como tal, sí podía discutirse más tarde si el contribuyente recibía una determinación del impuesto.
El tribunal entendió que todos estos recaudos eran insuficientes, y resolvió que para garantizar la privacidad de los contribuyentes era necesario limitar aún más la discrecionalidad del Estado, y proveer un remedio independiente -como por ejemplo una acción judicial- para revisar las solicitudes de información, incluso si ellas no derivan en ninguna sanción ni determinación de impuesto.
Algunos especialistas ya han expresado sus críticas a esta decisión, mostrando cómo ella puede complicar aún más la posición de las autoridades tributarias frente al abuso fiscal. Efectivamente, exigir que una solicitud de información pueda dar lugar a un proceso como una acción judicial -frecuentemente largo y costoso- puede comprometer la efectividad de la acción de la autoridad y desvirtuar los propios objetivos de la solicitud.
No es necesario explicar aquí la centralidad de la información, incluida la bancaria, para la realización de las funciones de una autoridad tributaria. Exigir un remedio como la revisión judicial de la mera solicitud crea una barrera adicional a otras que dichas autoridades ya enfrentan. En información que brindan al CIAT, por ejemplo, aunque los Estados informan tener acceso a información financiera, unos pocos todavía reportan desafíos como normas rígidas de secreto bancario, procedimientos complejos y lentos, acceso a información parcial o atemporal, o la necesidad de que exista un caso abierto. Estas restricciones a la capacidad de fiscalización reducen la capacidad de los sistemas tributarios para financiar servicios públicos y otros compromisos de derechos humanos, y de lograr objetivos adicionales a la recaudación, como la reducción de las desigualdades.
La decisión es especialmente problemática por su posible efecto expansivo. Hay elementos que permiten anticipar esto, empezando por la propia decisión que le requiere al Estado medidas generales y una solución “sistemática”. Además, aunque el caso trató sobre una situación doméstica en Italia, la interpretación lineal del tribunal abre la puerta a su expansión al plano internacional, donde el intercambio de información (incluido el automático) ha avanzado significativamente. De hecho, algunos autores rápidamente argumentaron que no podría intercambiarse información internacionalmente en violación al derecho a la privacidad tal como fue interpretado en el caso italiano.
Dado que muchos países considerarían que la solicitud de información es un acto preparatorio, una análisis preliminar del tema indica que son pocos los que ofrecen un remedio amplio contra la simple solicitud, como exige la sentencia. Uno de los ejemplos más claros parece provenir de Luxemburgo. Curiosamente, Luxemburgo también fue demandado por este tema, en un caso resuelto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En el caso, la abogada general ante el Tribunal, Juliane Kokott, dictaminó a favor de la revisión judicial del requerimiento de información, con criterio amplio. Otros países que parecen facilitar alguna forma de revisión judicial son Suiza, Singapur, y Bermudas.
De forma más general, Juliane Kokott ha argumentado en un artículo académico junto con Pasquale Pistone y Robin Miller que los derechos fundamentales de los contribuyentes son derechos humanos, que deben protegerse incluso cuando existe un interés colectivo en la recaudación de impuestos. Sobre el tema particular de “Ferrieri”, Pistone también ya había argumentado anteriormente que se debería ampliar el acceso a la revisión judicial respecto del intercambio de información.
En efecto, no es la primera vez que se utiliza el lenguaje de derechos fundamentales para llevar casos a tribunales europeos, e invalidar medidas que permiten que las autoridades estatales en Europa persigan el abuso fiscal y actividades relacionadas como el lavado de dinero (siendo uno de los casos más notorios y comentados el referido al acceso público de los registros de beneficiarios finales). El hecho de que los actores en el caso “Ferrieri” se hayan presentado directamente ante el tribunal regional sin intentar antes una solución ante sus propios tribunales nacionales muestra la percepción de que la interpretación expansiva de la privacidad en contra de las facultades de la autoridad tributaria será más exitosa a nivel supra-nacional
Dos visiones sobre los derechos humanos y la fiscalidad
Sin embargo, el uso de los derechos fundamentales o derechos humanos para proteger a grandes contribuyentes es un fenómeno típicamente europeo. Si miramos en comparación lo que pasa en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, por ejemplo, encontramos de base que allí las empresas (un grupo significativo de los contribuyentes) no son titulares de derechos humanos. Además, en el Sistema Interamericano el foco son casos donde se vulnera a personas en posición de desventaja, y no de ventaja, frente al Estado.
La reciente Resolución 2/2026 sobre políticas fiscales y derechos humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es un excelente ejemplo de este enfoque. Ella reconoce, por ejemplo, que la protección de datos personales debe ser compatible con el derecho de acceso a la información y el principio de transparencia, y que el secreto “ no debe utilizarse para ocultar prácticas de elusión o evasión tributaria, beneficiarios de regímenes preferenciales o de beneficios fiscales, estructuras de propiedad o control relevantes para la fiscalización, ni operaciones con jurisdicciones de riesgo, y debe considerar que las personas jurídicas no son titulares de derechos humanos”.
En el sistema universal de derechos humanos de la ONU, el enfoque es similar al del Sistema Interamericano. Allí se ha reconocido, por ejemplo, que en algunos Estados el secreto financiero impulsa una carrera a la baja, “…privando a otros Estados de importantes recursos para servicios públicos como la salud, la educación y la vivienda, y para las políticas de seguridad social y ambientales”. Esto tensiona con el deber de los Estados de movilizar el máximo de los recursos disponibles para asegurar los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
En el fondo, lo que estos dos sistemas reconocen es que los derechos civiles no pueden triunfar automáticamente sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Incluir un análisis de las implicancias socio-económicas de decisiones como las de “Ferrieri” es especialmente importante en el contexto actual, marcado por crisis ambientales, de cuidados, y de desigualdad. Es crucial no pensar en los impuestos como un instrumento meramente técnico o una potestad del Estado para limitar un derecho civil, sino como la herramienta esencial con la que cuenta aquel para financiar de manera sostenible, equitativa y transparente derechos sociales.
No abusar del lenguaje de derechos humanos se hace prioritario en ese entorno, dado que ellos son uno de los pocos marcos normativos que permite poner consideraciones de justicia, solidaridad y cooperación en el centro de la toma de decisiones fiscales. La Convención Marco de Cooperación Tributaria que se está negociando en las Naciones Unidas, donde existe un compromiso de alinear la cooperación tributaria con el derecho internacional de los derechos humanos, da una oportunidad para avanzar interpretaciones en esta línea, en base a la sólida trayectoria de la ONU en materia de derechos humanos y tributación.
*María Emilia Mamberti es abogada especialista en temas económicos, miembro del área de Justicia Fiscal de Latindadd.
