Por Luis Moreno*
Este breve documento recoge, artículo por artículo, los principales propuestas y sugerencias identificadas a partir de los comentarios formulados por algunos países de la región (Brasil, Costa Rica y Jamaica), al último borrador compartido por el Comité de Negociación Internacional (INC), órgano encargado de liderar las negociaciones formales en NNUU para la Convención, sobre el Grupo de Trabajo 1: Convención Marco, en el marco del proceso de negociación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional y sus protocolos.
Estas contribuciones han sido recogidas por el INC para alimentar el proceso durante la sexta ronda de negociaciones a realizarse en la ciudad de Nairobi del 30 de noviembre al 10 de diciembre de este año, antes de entrar en las 3 últimas rondas en enero, mayo y julio de 2027.
Los debates comienzan a ser críticos producto de las demandas que, por un lado elevan los países desarrollados y aquellas que emanan de un grupo importante de países del sur global, en gran medida liderados por el Grupo Africano. Los escenarios de disputa política en este contexto también han empezado a enmarcar un rumbo distinto en países que han cambiado su orientación durante este proceso.
En el caso de ALC, la decisión de Chile de retirarse de la Convención Marco aduciendo entre otros puntos, “incertidumbres considerables respecto a la alcance y funcionamiento de este proceso»[1] y “ pérdida de soberanía en las decisiones tributaria internas”[2], conlleva un “rompimiento” de las relaciones técnicas – políticas, no solo en el rumbo de su trabajo y liderazgo dentro de este proceso, sino porque también por se pierde a uno de los principales negociadores en la defensa de los intereses regionales y además, sienta un precedente para el resto de países, especialmente de ALC, que también han tomado un nuevo giro político que podría afectar el acompañamiento e impulso tomado por varios países del Sur Global durante lo que resta de las negociaciones.
La representación de Chile en todo este proceso de negociaciones, se ha caracterizado por intentar que la Convención Marco sea un espacio en igualdad de condiciones para todos los países, realizando importantes contribuciones a la convergencia de la agenda de tributación internacional con los derechos humanos, la progresividad, el logro de una justa asignación de derechos tributarios y el impulso a la tributación de los altos patrimonios (además del rol de liderazgo del Grupo de Trabajo 2: Protocolo de Tributación de servicios transfronterizos en una economía digital).
Esperamos que el retiro de Chile de las negociaciones no reste a la ambición de tener un espacio global inclusivo, democrático, que equilibre las reglas fiscales internacionales a favor de todos los países por igual, especialmente para el Sur Global.
GRUPO DE TRABAJO 1 (WS1) : Convención Marco
ART 1. OBJETIVOS
Brasil agrega la referencia explícita a Naciones Unidas, para referirlo como un sistema incluyente y no excluyente (es decir, dar legitimidad, participación en igualdad de condiciones , de amplio abordaje, etc)
ART 2. PRINCIPIOS
Brasil busca expresar/explicitar la progresividad; mientras Jamaica expresa reconocimiento por protección de los derechos del contribuyente.
ART 3. DEFINICIONES
Jamaica propone: 1. Aclarar que el flujo financiero derivado de la actividad ilícita es el que está sujeto a tributación, en ese marco, pidió revisar la definición de “actividades financieras ilícitas sujetas a tributación”. 2. Incluir definiciones de elusión y evasión (ya que en algunas jurisdicciones están permitidas siempre que estén dentro de ciertos parámetros). 3. Definir parámetros de lo que son las Prácticas Fiscales Nocivas (Harmful Tax Practices – HTP en inglés) en este acápite, no dejarlo en mano de los Estados Parte (También Costa Rica y Brasil lo solicitan en el Art 8. relacionado a HTP.)
ART 4. Desarrollo Sostenible
Brasil incorpora el fortalecimiento de la MRD (Movilización de Recursos Domésticos) en un nuevo párrafo en busca de la armonización de la política fiscal con los ODS en base a una tributación equitativa y eficaz para un crecimiento inclusivo, la reducción de desigualdades de ingresos y estructurales y la sostenibilidad ambiental. Jamaica, en esa línea insta a que se empleen enfoques de cooperación fiscal que se ajusten al principio de desarrollo sostenible y alinear la armonización de estas políticas fiscales con compromisos asumidos en los tratados medioambientales.
ART 5. Asignación Justa de los Derechos Tributarios
Brasil propone ajustar el artículo para resaltar la necesidad de cooperar para lograr una asignación justa de los derechos tributarios independientemente de que haya o no presencia física en las actividades realizadas; mientras que Jamaica reconoce como central la redacción de este artículo para la Convención (tal cuál está redactado).
ART 6. HNWI (High Net Worth Individuals, o Individuos de Alto Patrimonio Neto)
Brasil hace hincapié en la importancia de abordar la cuestión de la progresividad fiscal y la tributación efectiva de personas con alto patrimonio neto. Agrega que el respeto de los derechos soberanos en materia tributaria es un principio que se aplica en todo el Convenio y no debería destacarse específicamente en este compromiso.
ART 7. Flujos financieros ilícitos relacionados con los impuestos, evasión y elusión fiscal.
Brasil propone: a) mantener a la evasión y elusión fiscal como conceptos por fuera de FFI relacionado con impuestos, argumentando los enfoques que algunos países han implementado. b) Propone cooperar para combatir la evasión y elusión fiscal. Esta cooperación incluirá el desarrollo de instrumentos eficaces para su detección y prevención. c) Además, propone modificar el título en esas 3 categorías (Propuesta de nuevo título: “Elusión fiscal, evasión fiscal y flujos financieros ilícitos relacionados con los impuestos”); mientras Jamaica solicita definiciones más claras de los FFI y el tratamiento de la elusión.
ART 8. Prácticas Fiscales Nocivas
Costa Rica y Jamaica coinciden en que presente artículo necesita mayor definición, orientación y debate sobre lo que implican las prácticas fiscales nocivas (HTP, por sus siglas en inglés) para tener más claridad sobre su aplicación y rendición de cuentas: Además , Costa Rica se pregunta si generaría un proceso de evaluación adicional al del FHTP (Foro de Prácticas Fiscales Nocivas de la OCDE) y la UE y qué cargas/consecuencias implicaría. Jamaica insiste en que faltan definiciones sobre qué constituye una práctica fiscal perjudicial y sus efectos. Mientras Brasil recalca que las HTP deben relacionarse con la distorsión desproporcionada en la tributación transfronteriza y con la erosión de la base imponible de otras jurisdicciones provocada por dichas prácticas perjudiciales.
ART 10. Asistencia Administrativa Mutua
Brasil y Costa Rica proponen definiciones más generales. Brasil añade que los artículos 10 y 11 deben determinar los instrumentos por los cuáles se complementarán estos artículos a través de futuros Protocolos u otros instrumentos. Además, señala que se debería incluir el compromiso de cooperar para identificar las principales barreras actuales de Asistencia Administrativa Mutua e Intercambio de Información que afectan a los países en desarrollo. (PED).
ART 11. Intercambio de Información
Brasil propone una sustantiva modificación de este artículo, eliminando los párrafos 2 al 6. Ajusta el primer artículo para que se intercambie información en conformidad con los Protocolos y otros instrumentos acordados, y propone que las autoridades competentes intercambien información que «sea previsiblemente» relevante. Además, incluye un artículo dando facultades a la COP para garantizar que estos mecanismos de Intercambio de Información sean revisados periódicamente y garanticen las necesidades de PED incluyendo además nuevas iniciativas y la incorporación de más transparencia en los Beneficiarios Finales (BO) . Jamaica propone ajustar mejor la forma al fondo, es decir, al nivel de detalle y a quién va dirigido (como lo hace en su comentario general); pues este texto tiene mucho detalle.
ART 12. Desarrollo de capacidades y asistencia técnica
Brasil y Jamaica están de acuerdo en la mutua colaboración para el desarrollo de capacidades. Por el lado de Jamaica se sugiere que este desarrollo de capacidades esté dirigido por las NNUU en coordinación con otros Foros (como la Plataforma de Colaboración en Materia Tributaria -PCT- y organismos regionales). Además, debe estar adaptado a las circunstancias regionales y a que se cree conocimiento especializado dentro de las regiones. Por el lado de Brasil, se ajusta a que la asistencia sea a petición del beneficiario.
ART 13. Conferencia de los Estados Partes en la Convención
Costa Rica advierte que el art 13 no encomienda a la Conferencia de Estados Parte la aplicación de los protocolos , como si lo hace el art 14. Entonces propone incluir también la función para que la COP se encargue de la aplicación de los protocolos en este artículo. Brasil por su parte hace varias modificaciones y agregados, principalmente: Párrafo 3: La forma de adopción de decisiones financieras y presupuestarias sería por consenso. Para todas las demás serían por consenso y si no se logra el consenso, se definirán: i. Para las decisiones en asuntos/temas sustantivos: seria …? (lo dejan a determinar) ii) y para cuestiones procedimentales sería por mayoría simple. Para complementar, dejan un comentario haciendo mención sobre cómo son los procedimientos en otras convenciones . En párrafo 4: 1). Solicitan que se considere explícitamente al Comité de expertos tributarios de NNUU (para facilitar la implementación de la Convención) y 2). Incorpora un nuevo ítem h) estableciendo la creación de órganos subsidiarios para asesoramiento técnico y científico. Agrega un nuevo párrafo – Párrafo 6: Proponen que la participación/representación en la COP y órganos subsidiarios de diferentes órganos y organizaciones será en calidad de observadores. Explicita que la admisión de las ONG´s como observadoras estará sujeta al reglamento que establezca la COP así como las formas de participación.
ART 14. Órganos Subsidiarios
Jamaica propone:
- El texto debería aclarar la situación del Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Materia Fiscal en relación con el Convenio Marco.
- En lo que respecta a los grupos de trabajo técnicos, recomienda que, en un primer momento, se encargue a uno de ellos la elaboración de las normas y procedimientos que rijan el funcionamiento de la Conferencia de las Partes y sus órganos subsidiarios.
- Propone además la creación de un grupo de trabajo técnico para desarrollar mecanismos que permitan medir la eficacia de las iniciativas de fomento de la capacidad, y de otro para evaluar el impacto de las medidas propuestas en los ingresos.
- El artículo debería incluir una declaración clara en la que se establezca que las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico, los expertos en la materia y las empresas pueden formar parte de los órganos subsidiarios, cuando proceda.
ART 18. Recursos Financieros
Brasil agrega un nuevo Párrafo 4: “El presupuesto administrativo de la Conferencia de los Estados Partes, sus órganos subsidiarios y su secretaría permanente, aprobado por consenso por la Conferencia, se financiará con las contribuciones ordinarias de los Estados Partes, calculadas con arreglo a las escalas de cuotas de las Naciones Unidas, así como con contribuciones voluntarias y recursos adicionales.»
ART 19. Modificaciones a la Convención
Costa Rica recomienda introducir un nuevo párrafo en el artículo 19 para determinar claramente el ámbito de aplicación de las enmiendas aprobadas. En concreto, el texto debería aclarar si una enmienda, una vez que entra en vigor, pasa a ser jurídicamente vinculante para todos los Estados Partes en la Convención Marco, o si su aplicación se limita estrictamente a aquellos Estados que hayan depositado formalmente sus respectivos instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación.
ART 21. Relación con otros acuerdos, instrumentos y la legislación nacional
Jamaica se suma a los pedidos para que se revise este artículo, en particular con el fin de armonizar los párrafos 2 (afectaciones de derechos y obligaciones frente a un acuerdo previo a la suscripción de la CM) y 3 (medidas de armonización de acuerdos fiscales internacionales y la CM) y abordar los retos asociados al párrafo 3.
Comentarios finales
Las posiciones de los tres países de la región que enviaron insumos escritos, muestran una convergencia de fondo pero de divergencia en el énfasis:
En cuanto al énfasis:
● La propuesta de Brasil combina sustancia tributaria (asignación derechos de tributarios, elusión, evasión) con arquitectura institucional (gobernanza, financiamiento), en línea de tratar de encontrar equilibrio entre la ambición normativa (obligaciones generales en la Convención) y reglas detalladas en los protocolos.
● Costa Rica adopta un rol más técnico-legal, preocupado porque el Convenio no duplique ni entre en conflicto con marcos ya existentes (aunque cuando se revisan los comentarios en cada artículo, se denota más incertidumbre sobre el proceso que preocupación por duplicación) y por dar certeza jurídica a las enmiendas.
● Jamaica, en cambio, aporta un marco político de la Convención: sitúa la negociación como una oportunidad para corregir desequilibrios de más de un siglo, y agrega una dimensión poco atendida por los otros dos —la accesibilidad y comprensibilidad del texto para audiencias no negociadoras (sobre todo en lo referido a la definición de FFI)
En cuanto a la convergencia:
● Ambición del texto: Al parecer los tres países mantienen en alguna medida preocupación por el nivel de desarrollo/detalle del texto. Señalan qué debe ir en la Convención y qué dejarse para los protocolos o instrumentos posteriores. Brasil pide (evitar reglas demasiado detalladas), y Jamaica (deja a determinación del INC). Costa Rica (desde la Supervisión institucional – aclarar el rol de la COP en la supervisión y aplicación de Protocolos y definir efecto jurídico de las enmiendas)
● En cuanto a precedentes en espacios de trabajo internacional: Brasil menciona cooperación con organismos internacionales y academia; Costa Rica, menciona evitar la duplicación con mecanismos internacionales.
En particular, los aportes de los tres países de ALC (Brasil, Costa Rica y Jamaica) tienden a resultar coincidentes en lo que se refiere a la importancia de establecer una mejor cooperación fiscal y de actualizar las reglas fiscales internacionales para adaptarlas a los cambios y evoluciones de la economía mundial y a las nuevas tecnología (de la economía digital) que impactan en la forma de tributar incluso sin requerir presencia física en donde operan.
Al mismo tiempo, en el marco de esta ronda de contribuciones, la elaboración de este borrador sigue presentando desafíos relevantes y preocupaciones expuestas en las contribuciones. Algunas de estas se enfocan en el abordaje de la conciliación de los diferentes intereses de cada país, evitar la duplicación con las normas tributarias internacionales vigentes, garantizar una participación verdaderamente inclusiva de los países en desarrollo y redefinir reglas que puedan aplicarse de manera efectiva para todos.
El éxito de la Convención Marco de Cooperación tributaria Internacional de Naciones Unidas, dependerá en gran medida de la ambición que los Estados Parte de esta Convención impriman sobre este proceso para implementar reglas claras, justas e incluyentes que reorienten al actual sistema normativo – que no ha logrado contener efectivamente el traslado artificial de ganancias hacia guaridas fiscales, ni implantar una justa asignación de derechos tributarios – hacia el financiamiento de sistemas de protección social, medioambiental, igualdad de género, desarrollo productivo y garantizar así el pleno logro de los derechos humanos para todos los países, particularmente los del Sur global.
[1] https://eldesconcierto.cl/actualidad/chile-se-resta-negociaciones-acuerdo-tributario-la-onu-riesgo-la-soberania-que-implica-el-retiro-n5462143
[2] https://elpais.com/chile/2026-09-10/el-gobierno-de-kast-retira-a-chile-de-las-negociaciones-por-el-acuerdo-en-cooperacion-tributaria-de-la-onu.html
*Luis Moreno es director de Fiscalidad Internacional de Latindadd.
